未成年人治安违法处理如何走向“宽容不纵容”

中国政法大学博士后流动站研究人员

罗岑

>>5月18日，江苏宝应，民警在宝应县实验初级中学法治广场给学生们讲解预防未成年人违法犯罪相关知识。  视觉中国供图

从“豁免”到“惩戒”：制度转向的法理基础与裁量边界

长期以来，我国对不满十六周岁的违法未成年人实行行政拘留豁免，其初衷在于贯彻教育为主、惩罚为辅原则，避免羁押对低龄未成年人造成交叉感染与心理创伤。然而，这一“原则豁免”模式在执法实践中，逐渐显现出惩戒功能弱化、约束力不足、矫正衔接不畅等结构性短板，难以实现一般预防功能。

鉴于此，新修订的治安管理处罚法在保留“不满十六周岁不执行行政拘留”原则规定的同时，增设例外条款：已满十四周岁不满十六周岁、一年内二次以上违反治安管理的未成年人，依法可以执行行政拘留。这一调整标志着未成年人违法治理从“单向保护”转向“保护与惩戒相平衡”。法律的天平上，一端是未成年人特殊权益，另一端是不特定公众免于侵扰的合理期待。当二者反复冲突时，单纯以年龄划线豁免一切后果，无异于要求社会单方面承受全部代价。新治安管理处罚法所做的，正是将滑向一端的指针往回拨动，确立起“宽容但不纵容”的边界意识。进一步看，这一调整并非对教育为主立场的背离，而是对教育方式认知的深化。口头训诫与批评警告日渐乏力，并非教育本身无效，而是教育脱离了令受教育者有所触动的真实情境。对于屡教不改者而言，让其切身面对违法行为的直接后果，是打破侥幸心理、重建规则认知的关键一环。惩戒并非教育的对立物，而是教育的延展与加固，它所强化的，正是此前无数次说教试图传递却未能抵达的敬畏之心。立法者在此做出的，不是对一时舆情的应激反应，而是对社会治理需求的理性吸纳。当一定比例的反复违法案件因年龄门槛而无法施加任何有效干预时，制度便面临功能失灵的风险。增设例外条款，既是修复制度功能缺口的必要举措，也折射出法律对社会现实的主动调适——它在坚守保护底色的前提下，承认了干预手段需要与行为严重性及重复频率保持动态匹配。

分析该条款的适用要件，需把握主体、行为、情节、裁量等四个方面。主体要件要求违法者已满十四周岁、不满十六周岁；不满十四周岁仍完全豁免，已满十六周岁适用一般规定。行为要件要求存在违反治安管理的行为，且该行为本身已达应处行政拘留之程度——轻微违法行为纵使满足次数条件，也不必然导致行政拘留。情节要件中，“一年内二次以上”并非简单的累犯计数，而是对教育手段失效的客观化判断标准。未成年人短期内反复实施同种或类似违法行为，可推定口头教育、批评警告已不足以促其改正，此时引入惩戒具有正当性。裁量要件上，新治安管理处罚法用“可以”而非“应当”，表明是否执行拘留属公安机关自由裁量范围。即便前三个要件均已满足，执法机关仍可综合考量违法严重程度、悔过态度、家庭监护条件、被害人谅解等情节，决定是否执行拘留及具体期限。这一制度设计打破了“年龄挡箭牌”的困局，为个案正义保留了必要裁量空间。

上述要件为裁量权行使提供了实体依据。但要件满足仅打开“可罚”之门，如何确保裁量结果公正、统一，是新治安管理处罚法实施必须回应的程序性命题。

裁量权的行使与统一

新治安管理处罚法对符合条件的未成年人“可以”执行行政拘留——这个“可以”二字，既是对公安机关的授权，也是一道难题：同样是一年内两次盗窃，有的民警决定拘留，有的民警只作批评教育，如何避免这种差异？要回答这个问题，必须为裁量权划定边界。比例原则，正是解决这一问题的基本工具。其中，适当性原则要求惩戒手段必须有助于实现制止违法、教育本人、警示他人的法定目的；必要性原则要求在多种可实现目的的手段中，应选择对未成年人权益侵害最小的方式；均衡性原则要求惩戒的严厉程度与违法行为的严重程度应当相称。

将比例原则具体适用于新治安管理处罚法条款，可以得出以下操作指引。第一，适当性检验。对“一年内二次以上”违法的未成年人执行行政拘留，有助于实现制止其继续违法、教育本人认识错误、警示其他潜在违法者的法定目的，符合适当性原则。第二，必要性检验。在批评教育、通知家长、责令管教等手段已经尝试但均失效的情况下，行政拘留成为剩余可选手段中相对最有效且侵害并非最大的一种。对于已经反复违法的未成年人，更轻的手段（如再次批评教育）已无法期待任何效果，此时行政拘留可能是最后的手段，符合必要性原则。第三，均衡性检验。行政拘留的期限应当与违法行为的性质、情节、危害程度相适应。例如，对于盗窃数额较小、初次达到“二次以上”标准的，可以适用较短期限的行政拘留；对于盗窃数额较大、手段恶劣或造成严重后果的，可以适用较长期限。此外，裁量时还应综合考量违法行为的性质与严重程度、悔过态度、家庭监护条件、是否取得被害人谅解等因素。

理论上的边界清晰之后，需要考察实践中的裁量状况。以四川省巴中市平昌县一起未成年人盗窃团伙案为例，5名未成年人中，程某、牟某因一年内有两次以上违法记录被依法执行行政拘留；何某、王某因情节轻微被处以罚款；未满14周岁的李某不予处罚，责令监护人严加管教。在同一案件中，公安机关对不同情节的未成年人作出了分级处理，体现了“当严则严、该宽则宽”的精细化适用思路。然而，裁量权的行使在实践中已经面临着统一性挑战。例如，某地一名14岁少年在一年内先后两次实施盗窃（第一次仅被批评教育），第二次盗窃金额较小且已取得被害人谅解，公安机关经综合考量决定不予执行行政拘留。而在另一些案情相似、次数相同的案件中，公安机关可能选择执行行政拘留。这种差异一方面源于案件具体情节的不同，另一方面也反映出缺乏统一的裁量基准可能导致选择性执法。这里涉及“可罚”与“当罚”的区分——法定条件的满足仅使处罚成为可能，而是否“应当”处罚，则需要结合个案情节进行实质判断。

面对裁量失范的风险，检察机关的监督和地方裁量指引的探索正在发挥作用。检察机关的监督在此发挥着重要的纠偏功能。贵州印江土家族苗族自治县检察院联合法院，对新治安管理处罚法实施后的一起未成年人违反治安管理案件发出首份《家庭教育指导令》，联合妇联及辖区派出所开展专项家庭教育指导活动，涉案未成年人家长全程强制参与，由民警介绍案情，妇联指出监护短板，法院以案释法解读监护法律规定。这一做法将检察监督从事后纠错延伸至源头预防，有助于推动裁量标准从经验型走向规则型。此外，一些地方公安机关已经开始制定本辖区内的裁量指引，如明确“一年内二次以上”的具体计算方式、列举应当或可以从重处罚的情节、规定不予执行行政拘留的例外情形等。这些探索对于统一执法尺度、减少恣意裁量具有积极意义。

惩戒与教育融合下的帮教机制、家庭责任与制度保障

惩戒与教育并非对立关系，而是互为条件、相互支撑的统一体。现代少年司法理论认为，惩戒本身可以成为教育的手段。从功能主义视角审视，惩戒对未成年人至少具有两大教育功能。一是认知与威慑功能。许多未成年人之所以反复违法，是因为他们没有真正认识到行为的后果。在他们的认知中，“被抓到无非就是批评几句”“反正不会关进去”。行政拘留通过限制人身自由这一最具切身感受的处罚方式，能够有效打破这种“违法无代价”的侥幸心理。同时，惩戒不仅对违法者本人形成特殊威慑，防止其再犯，也对其他潜在违法者形成一般威慑，警示他们违法是有代价的。二是矫治功能。惩戒的过程本身可以嵌入教育内容——在拘留所内开展法治教育、心理疏导、行为矫正，实现“惩戒、教育、矫正、回归”的完整链条。以广西壮族自治区灌阳县为例，2026年3月，当地公安局对两名15岁未成年人因短期内先后两次实施“拉车门”盗窃，符合“一年内二次以上违反治安管理”情形，依法作出行政拘留十日的处罚决定，同时启动矫治教育机制。这是灌阳首例适用新治安处罚法的案件，体现了适度惩戒在特殊预防上的积极效果。该案公开后，当地未成年人盗窃类警情出现明显下降，印证了惩戒的一般预防功能。

然而，惩戒的教育功能是有条件的，并非任何形式的惩戒都能产生积极的教育效果。过度惩戒、粗暴惩戒可能适得其反，导致未成年人产生对抗情绪、自我否定、标签化，甚至与其他违法者“交叉感染”。因此，惩戒的限度必须受到严格约束。新治安管理处罚法第24条明确规定，对依法不予处罚或不执行行政拘留的未成年人，公安机关应当依照预防未成年人犯罪法，采取矫治教育等措施。这一规定将矫治教育从弹性选择转为刚性义务，其意义在于：惩戒与教育不是先后关系，而是互为条件的关系。没有惩戒的教育可能缺乏力度，使未成年人觉得“违法不过如此”；没有教育的惩戒则可能沦为单纯的报应，无法实现行为矫正的终极目标。因此，每次惩戒之后，都必须有系统的教育矫治跟进。

惩戒与教育能否有效融合，很大程度上取决于家庭是否承担起应有的责任。大量案例表明，家庭监护的缺失是未成年人违法的重要原因。家庭是未成年人社会化的首要场所，父母对未成年人的监护责任是伦理要求，也是法律义务。未成年人保护法和家庭教育促进法均明确规定父母或者其他监护人应当承担家庭教育的主体责任。在不少违法案例中，家长要么长期外出务工、对孩子放任不管，要么虽然在家却教育方式粗暴、动辄打骂；要么在孩子违法后，以“管不了”为由推卸责任。这种监护失职状态，为未成年人违法提供了可乘之机。在贵州省印江土家族苗族自治县，检察机关联合法院、妇联对未成年人违法案件制发《家庭教育指导令》，家长全程强制参与，民警介绍案情，妇联指出监护短板，法院以案释法解读监护法律规定。在湖南洞口案中，公安机关在依法惩戒违法未成年人的同时，逐一约谈监护人，明确告知监护责任，督促加强管教。这些做法将家庭教育指导从建议上升为强制，其依据在于：当家庭监护失职成为未成年人违法的诱因时，公权力的介入不仅是正当的，而且是必要的——这既是对未成年人权益的保障，也是对家庭责任的督促。

惩戒之后的教育矫治，还需要系统的制度保障。从各地实践看，有效的帮教机制应当包括以下环节。第一，在押期间的法治教育与心理疏导。拘留所应当为被拘留的未成年人开设专门的法治教育课程，内容涵盖基本法律常识、行为规范、社会责任等，帮助其认识错误、建立规则意识。同时，由专业心理咨询师进行心理评估和疏导，识别其违法行为的深层原因，针对不同原因制定干预方案。第二，出所后的跟踪帮教。建立“一人一档”的帮教档案，由公安机关、学校、社区、社工组织共同参与，定期回访、动态评估，确保未成年人顺利回归社会。第三，教育与就业的衔接。对于因违法被拘留的未成年人，应保障其继续接受教育的权利，避免因拘留导致失学；对于已满十六周岁、不宜继续就学的，应协助其接受职业技能培训、实现就业。第四，家庭责任的强制干预。对监护失职的家庭，由公安机关或检察机关联合妇联、社区发出《家庭教育指导令》，强制监护人参与系统性的家庭教育课程，明确监护义务与法律后果，从源头上阻断违法诱因。在天津首例适用新治安处罚法的案件中，15岁少年李明（化名）伙同他人撬砸10余辆豪华汽车玻璃实施盗窃，办案单位依据新治安处罚法对其作出行政拘留9日的处罚决定，并在拘留期间同步开展法治教育。在更广泛的实践中，各地检察机关探索了多样化的帮教模式。重庆城口县建立的未成年人不良行为法治干预网，将公安、教育、民政等力量拧在一起，发现不良行为苗头第一时间互通信息、联合介入。截至2026年初，全县未成年人作案率同比下降68.75%，涉未成年人案件同比下降57.89%，犯罪率显著降低。江西赣州章贡检察院成立的农耕劳动观护基地，采用检察干警、司法社工、村委会干部、驻村干部四方联动机制，为涉罪未成年人提供农耕实践、法治教育、心理疏导、行为矫正等一体化帮扶。实践充分证明，只有将惩戒的刚性与教育的柔性有机融合，才能真正实现未成年人违法治理的预期目标，为未成年人健康成长和社会长治久安提供坚实的法治保障。

来源：《民主与法制》周刊2026年第20期、民主与法制周刊微信公众号、长安评论